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王華與海南定安縣政府土地行政管理及行政賠償糾紛案

更新時間:2021-01-21 來源:海南信息港 字號:T|T

最低法判例:違法交還承包地的確認和損失賠償

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裁判要點

1.違法交還承包地的認定。在當事人持有的土地權利證書沒有被依法撤銷,涉及土地承包合同沒有被中止或確認違憲前,行政機關不能直接確認當事人系由非法閑置土地,亦不能依據《土地管理法》第三條收回當事人合法占有的土地,其發布公告、做出收地決定的具體行政行違法,其對涉嫌土地展開強行清理的行為亦缺少合法依據。

確認行政機關做出的明確行政行為是否合法,應該以行政機關做出該具體行政行為時所依據的法律否合法為審查內容,而非為該具體行政行為找尋合法性依據。

2.損失賠償。民事途徑解決問題:行政機關提前收回土地,也意味著當事人簽定的土地承包合同提前中止,對因提前解除合同造成的承包經營利潤的損失及涉及賠償金,當事人可選擇通過民事訴訟的形式主張其基于承包合同的債權人賠償。行政機關并非該承包合同的當事人,故當事人在行政賠償訴訟中主張被訴行政機關依據合同責任賠償其損失的理由不能正式成立。

行政賠償金解決:當事人就其因政府收地不道德造成的損失自由選擇主張行政賠償,只能按照行政賠償金的涉及規定予以確定。當事人主張其所受損失有:一是其對訴爭土地的前期投入損失,二是訴爭土地上青苗和地上物損毀的損失,三是按照合約誓約的剩余承包期的求得利益損失。對于前期投入損失,因其與經營收入損失兩項損失之間本身就存在重復,對其不予反對。對于土地上青苗和地上物的毀損損失,屬于當事人因土地被交還和強制清理造成的必要損失,予以賠償。對于先前剩余承包期的可得利益損失不屬于直接損失,對其未予反對。(錄:本案收回土地的是國有承包地,與違法交還集體土地的賠償金事項應進行區分)

裁判文書 

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 絕 書

(2015)行提字第21號

再審申請人(一審原告、二審上訴人):王華。

委托代理人:賈建東,海南新概念律師事務所律師。

委托代理人:白硯軍,北京市金盈律師事務所律師。

被申請人(一審被告、二審被上訴人):定安縣人民政府。

法定代表人:符立東,該縣縣長。

委托代理人:文克林,該縣法制辦公務員。

委托代理人:符太珍,該縣國土環境資源局公務員。

合議庭申請人王華與被申請人定安縣人民政府(以下全稱定安縣政府)土地行政管理及行政賠償金糾紛一案,海南省高級人民法院于2013年8月20日作出(2013)瓊行終字第1號行政判決,已經發生法律效力。王華對該裁決不服,向本院申請人合議庭。本院經審查指出原生效裁決不存在適用法律錯誤的情形,以(2015)行監字第104號行政裁決提審本案。本院依法組成由李偉兼任審判長,汪政和、于泓參加評議的合議庭,公開開庭審理了本案,張麗敏擔任法官助理,陳清玲擔任書記員。王華的委托代理人賈建東,定安縣政府的委托代理人文克林、符太珍到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

原二審查明:2002年5月31日,王華與定安縣定城鎮多益村村民委員會(實乃定安縣定城鎮多益村經濟合作社,以下簡稱多益村)簽定一份《土地聯合經營合同》,實為王華承包位于多益村村口處的兩塊國有土地,其中,一塊為79.04畝,另一塊為43.88畝。合同簽訂后,王華在定安縣政府的國土部門辦理了定安他項(2002)字第043號、044號《土地他項權利證明書》,總承包了上述兩塊土地,承包土地年限為2002年7月1日至2032年6月30日起至。2010年10月13日,定安縣政府為減緩定安縣官娘脊片區項目整體開發建設,對官娘脊片區國有存量建設用地展開清理,即向該片區四至范圍內的權利人公布了《定安縣人民政府關于清掃國有建設用地地面青苗及附著物的公告》(以下簡稱《公告》),主要內容為:“為盤活國有存量建設用地,加快官娘脊片區項目建設,促進定安縣經濟發展,定安縣政府決定對官娘脊地區的國有存量建設用地進行清理。

一、凡在東至多益村,南至凸鼻嶺一帶,西至大底洋,北至環城南路楊墩坡村至南珠村一帶的國有土地四至范圍內,任何單位及個人所栽種的農作物、林木及其他附著建筑物等等,請求在公告公布之日起10天內到縣國土環境資源局定城分局辦理相關補償登記手續;二、本公告公布以后,在用地范圍內新搶建的建筑物、搶種的青苗一律不做到補償,超過上述規定時間未辦理補償登記手續的,將視為自動退出權利,按無主處置;三、凡屬于上述四至范圍內由縣政府委托定城鎮政府發包的各承包單位及個人,謁本公告公布之日起15天內到定城鎮政府協商辦理承包合同中止事宜。逾期未辦理的,縣政府將按有關規定依法處理。”

《公告》收到后,王華認為定安縣政府做出《公告》的不道德違法,沒有到定安縣政府部門辦理涉及的補償手續,在定安縣政府多次通知王華手續及對其承包地上的青苗和附著物清點證實時,王華不予配合辦理。鑒此,定安縣政府的國土部門與定城鎮政府委托了海南楞伽土地評估有限公司對王華承包地的青苗及地上附著物進行清點并評估。經評估,王華的青苗及附著物總計補償74985l元。2011年9月27日,定安縣政府的國土部門向王華發出《關于證實清點數量和限期簽訂﹤青苗及地上附著物補償協議書﹥的通知》(以下簡稱《通報》),告訴王華評估結果及白魚補償金額,并具體王華如不駁回,又不確認清點數量和簽定補償協議,可將補償款提存并依法進場清理。

2011年9月及2012年2月,定安縣政府的人員轉入王華的承包地進行部分清理。2012年3月15日,王華認為定安縣政府公布的《公告》及擅自清理地上樹木及附著物的行為違法,向原一審法院提起行政訴訟。二審期間,海南省高級人民法院到定安縣國土環境資源局核實并調取了王華持有的定安他項(2002)字第043、044號《土地他項權利證明書》的檔案資料,亦經各方當事人質證。該檔案資料證明,定安縣政府批復同意安排涉嫌土地100畝給定城鎮政府租賃作為農業開發用地,定城鎮政府則將涉嫌土地90畝左右委托多益村研發種植經營,多益村再與王華簽定了《土地聯合經營合約》,后王華經定安縣原建設與國土環境資源局批準后同意辦理了定安他項(2002)字第043、044號《土地他項權利證明書》,載明承包地面積為79.04畝和43.88畝,總承包期限為2002年7月1日至2032年6月30日。

另,海南省高級人民法院的組織各方勘查了涉案土地現場。涉案土地分為兩塊,面積較小的一塊在《土地他項權利證明書》上標注面積為79.04畝,政府實測面積為115畝,現正在施工修路,絕大部分地塊已經沒什么原來的種植痕跡;較小的一塊在他項權證上標示面積為43.88畝,政府測算面積為44.1畝,現地上仍留有王華栽種的桉樹等作物。

原一審法院認為:定安縣政府根據本縣建設研發的必須,對國有存量建設用地進行開發利用,并向定安縣官娘脊片區地帶發布《公告》并無不當。《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款第二項、第二款規定:“有下列情形之一的,由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地人民政府或者有批準權的人民政府批準后,可以交還國有土地使用權:……(二)為實施城市規劃進行舊城區擴建,需要調整用于土地的;依照前款第一項、第二項的規定收回國有土地使用權的,對土地使用權人應該給予適當補償。”

根據上述法律規定,定安縣政府發布了《公告》,并依據程序對王華的青苗及地上附著物進行清點評估,并將評估結果告知王華,征詢評估異議,在王華未提出異議并在不愿發給補償款的情況下,定安縣政府采取公證提存補償款并通報當事人發給,合乎法律和程序規定。在王華不愿意簽定補償協議和辦理相關補償申請的情況下,定安縣政府依規定清掃王華地上的青苗及附著物亦無不當。對于王華明確提出定安縣政府不應賠償其損失人民幣300萬元,因王華無法提供證據證明其實際損失的數額,且定安縣政府已依程序的規定對王華地上的青苗及附著物等財產不作了評估,并將款項公證提存,王華要求賠償的訴求,缺乏事實和法律依據,依法未予反對。

因此,案經該院審判委員會討論決定,依照《最高人民法院關于執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的說明》第五十六條第四項之規定,判決上訴王華拒絕證實定安縣政府做出《公告》的行政不道德違法、定安縣政府于2011年9月及2012年2月清理王華總承包地上的青苗及附著物的行為違法及要求定安縣政府賠償300萬元和由定安縣政府承擔全部訴訟、檢驗和評估費用的訴訟請求。案件受理費50元,由王華開銷。

原二審法院認為,一、關于定安縣政府發布《公告》是否違法的問題。根據本案查明的事實,經定安縣政府同意及定城鎮政府委托,多益村與王華簽訂《土地聯合經營合同》,實為王華總承包位于多益村村口處的兩塊國有土地,且辦理了《土地他項權利證明書》。因道路建設“三縱三斜”的必須,定安縣政府于2010年10月13日發布《公告》,要求收回包括王華承包地在內的官娘脊片區的國有土地使用權。《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款第一項規定,為公共利益必須使用土地的,有關人民政府土地行政主管部門報經原批準后用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準后,可以收回國有土地使用權。

本案中,定安縣政府建設公共道路的必須屬于為公共利益需要用于土地,合乎該法的規定,定安縣政府發布《公告》并不違法。原一審法院限于該法第五十八條第一款第二項的規定歸屬于適用法律不當,應當不予糾正。王華提出定安縣政府的《公告》違反了《中華人民共和國物權法》第一百三十一條、一百三十四條、《中華人民共和國土地管理法》第十三條、《中華人民共和國農村土地總承包法》第二十六、三十五、五十三、五十六條等涉及規定。但上述規定中涉及的“發包人”和“(合約)當事人一方”,在本案中是多益村,而不是《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款中的“有關人民政府土地行政主管部門”即本案的定安縣政府;上述規定中牽涉到的“侵害”和“侵害”是指非法行為,而本案定安縣政府依照《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款第一項交還涉嫌土地是合法不道德。

因此,王華提出的上述法律條款與《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款第一項并不矛盾,王華依據上述法律條款主張定安縣政府公布《公告》違法無法成立。二、關于定安縣政府單方委托清點評估、提存及進場清理是否違法的問題。《公告》發布后,王華逾期沒有到定城鎮政府協商辦理承包合同中止事宜。定安縣政府多次通報王華補辦及對其總承包地上的青苗和附著物清點證實,王華不予配合辦理。在此情況下,定安縣政府單方委托評估公司對王華總承包地上的設施及青苗展開清點并評估,并無不當。評估后,定安縣政府向王華送達《通知》,告知王華若其既沒提出異議也不證實清點數量和簽訂補償協議,定安縣政府可將補償款提存至定安縣公證處并依法進場清理。定安縣政府已經履行了告訴義務。

接到《通知》后,王華仍然未予因應。定安縣政府依照《通知》將全部補償款提存至定安縣公證處,其已經履行了補償義務。為了減緩建設進度,定安縣政府對王華承包地展開了兩次清理,王華主張定安縣政府的清理行為沒依法告訴、簽定補償協議和進行補償缺乏事實依據,主張該清掃不道德沒依法聽證會缺少法律依據。因此,王華主張定安縣政府發布《公告》及兩次清理行為違法并侵害其合法權益,應賠償金其損失300萬元,缺乏事實根據和法律依據,無法成立。綜上,原一審判決認定事實清楚,判決結果準確。王華的上訴請求及理由均不能正式成立。案經該院審判委員會辯論決定,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一項之規定,裁決:駁回上訴,維持原判。二審案件受理費50元由王華開銷。

王華申請人再審稱之為:本案爭議具體行政行為是定安縣政府發布《公告》的不道德以及定安縣政府侵害王華合法總承包地上財物的不道德。一、關于定安縣政府公布《公告》的不道德。《公告》稱王華承包的土地屬“國有存量建設用地”沒證據反對,沒事實和法律依據。事實上,王華用地有合法的承包合同,有土地使用權證書,對土地進行正常經營利用,沒有任何違法行為。定安縣政府在《公告》和博士論文中從未提及要對官娘脊片區“進行舊城區擴建”,原一審法院認定定安縣政府因為“展開舊城區擴建”作出收地決定,沒有任何事實依據。

定安縣政府在公布的《公告》內容中,未提出其清理土地的目的是“為公共利益需要用于土地”,也未以此理由在訴訟中申辯,原二審法院明確提出定安縣政府系“為公共利益必須用于土地”,亦沒有任何事實依據。二、關于定安縣政府兩次強迫清掃行為。定安縣政府從未就其單方擅自清掃不道德的法律依據進行舉證和解釋。王華用地屬合法用地,而不是非法用地,應受法律維護。定安縣政府破壞王華承包地上的樹木及設施的行政行為違法。定安縣政府在沒依法展開告知、聽證、簽定補償協議和進行補償的情況下,單方強制毀壞王華總承包地上的樹木及設施的行政行為違法。原一、二審裁決認定該行政不道德符合法定程序缺少證據反對。

定安縣政府委托評估機構進行清點評估是其單方不道德,且未就評估依據的標準加以舉證和說明,該清點評估結論是錯誤的。原一、二審裁決認定評估程序合法缺乏證據支持。三、原一、二審判決確認定安縣政府已經依法對王華展開了補償沒有證據反對。《中華人民共和國城市房地產管理法》第十九條規定:“國家對土地使用者依法取得的土地使用權,在出讓合約約定的用于年限期滿前不交還;在特殊情況下,根據社會公共利益的需要,可以依照法律程序提早交還,并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。”《中華人民共和國城鎮國有土地使用權轉讓和出讓暫行條例》第四十二條規定:“國家對土地使用者依法獲得的土地使用權不提早交還。

在特殊情況下,根據社會公眾利益的必須,國家依照法律程序提前交還,并根據土地使用者已用于的年限和開發、利用土地的實際情況給與適當的補償。”《城市房屋征地管理條例》第二十四條規定:“貨幣補償的金額,根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素,以房地產市場評估價格確認。”“有償”方式收回國有土地使用權的應按照收回土地時間節點依法評估確認其價值,按照市場實際價格確定補償標準。國家標準《房地產估價規范》也規定:“依法以有償出讓、轉讓方式取得的土地使用權,根據社會公共利益需要征地其地上房屋時,對該土地使用權如果視作提前收回處置,則應在征地補償估價中包括土地使用權的補償估價。

此種土地使用權補償估價,不應根據該土地使用權的剩余年限所對應的正常市場價格進行。”本案中,定安縣政府單方制作的評估結論,既不是按照評估當時當地的標準制作的,也沒有依據國家標準《房地產估價規范》對王華所承包土地剩余年限所對應的正常市場價格展開估價,遺漏了根本性補償項目;甚至沒遵循海南省當時的標準,該評估結論是非法違憲的。定安縣政府與王華未達成協議賠償協議,其單方進行的公證提存補償是強加給王華的,沒任何法律依據,也是非法違憲的。

四、原一、二審裁決適用法律錯誤。(一)《中華人民共和國物權法》第一百三十一條規定:“承包期內發包人不得收回承包地。”第一百三十四條規定:“國家所有的農用地實施承包經營的,參照本法的有關規定。”《中華人民共和國土地管理法》第十三條規定:“依法注冊的土地的所有權和使用權不受法律維護,任何單位和個人不得侵犯。”《中華人民共和國農村土地承包法》第二十六條規定:“承包期內,發包方不得交還承包地。”第三十五條規定:“承包期內,發包方不得單方面中止承包合同。”第五十三條規定:“任何組織和個人侵害承包方的土地承包經營權的,應該承擔民事責任。”

第五十六條規定:“當事人一方不履行合同義務或者履行義務不符合誓約的,應該依照《中華人民共和國合同法》的規定分擔違約責任。”原二審法院在未駁斥王華土地承包合同以及土地使用權的合法性的情況下,認定《公告》合法,科適用法律錯誤。(二)定安縣政府未主張其具體行政行為的依據是《中華人民共和國土地管理法》第五十八條,原一、二審裁決限于《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定,判決駁回王華的全部訴訟請求屬適用法律錯誤。

綜上,催促本院依法撤銷海南省高級人民法院作出的(2013)瓊行終字第1號行政裁決、海南省第一中級人民法院作出的(2012)海南一中行初字第51號行政判決,支持王華原一審的訴訟請求,即:1.確認定安縣政府做出的《公告》違法;2.確認定安縣政府2011年9月12日組織人員強行破壞王華總承包地上樹木2000多株的不道德違法;3.確認定安縣政府2012年2月22日組織人員強行破壞王華承包地上樹木2萬多株、圍欄2000多米、魚塘2畝及其他設施不道德違法;4.判決定安縣政府賠償其違法行為給王華造成的經濟損失300萬元;5.判決定安縣政府承擔全部訴訟、檢驗和評估等費用。

定安縣政府博士論文稱:一、王華與多益村簽訂的《土地聯合經營合同》不應科無效合約。王華承包的該宗地歸屬于國有存量建設用地,縣政府委托定城鎮政府經營管理,但定城鎮政府未經縣政府批準后的情況下,由多益村將該地發包給王華。定城鎮、多益村對該宗地沒所有權,擅自施作給他人屬非法行為。根據1999年《海南經濟特區土地管理條例》第三十二條第三款之規定,定城鎮政府將該地施作給王華的時候不應經定安縣政府批準。根據《中華人民共和國合同法》第五十二條第五項規定,定城鎮政府將該地施作給王華的時候未經縣政府批準,王華與多益村簽定的《土地聯合經營合同》不應屬無效合約,王華并未合法獲得該宗地的承包經營權。定安縣政府根據《中華人民共和國土地管理法》第三條之規定,依法對該宗地進行清掃的行為是合法合理的。

二、定安縣政府作出《公告》的行為合法。2010年12月,定安縣政府張貼《公告》,告訴涉及權利人在《公告》公布之日起10日內到縣國土環境資源局定城分局辦理補償登記手續,如果歸屬于縣政府委托定城鎮施作給各承包單位及個人的,在《公告》公布之日起15日內與定城鎮政府協商中止承包合同事宜。《公告》依法定程序做出,是合法的。

三、定安縣國土環境資源局根據評估結果已將補償款提存至縣公證處。定安縣政府發出《公告》后,王華既不與定城鎮政府協商合同中止事宜,也不出面配合清掃青苗。為減緩國有土地清理,保證項目開發建設,定安縣國土環境資源局、定城鎮政府共同委托海南楞伽土地評估有限公司對王華總承包的國有土地的地上青苗及附著物展開清點并開具評估結果。經評估,王華的青苗及附著物共計補償人民幣749851元。2011年9月27日,定安縣國土環境資源局向王華發出﹤關于確認清點數量和限期簽定《青苗及地上附著物補償協議書》的通報﹥(定土環資通字(2011)31號),告知王華清理結果及擬補償金額,并告訴對方如有異議可向定安縣國土環境資源局提出。

王華在接到該通報之后,既不駁回,也不與定安縣國土環境資源局簽訂補償協議,于是定安縣國土環境資源局依法將上述補償款749851元提存至定安縣公證處。縣公證處于2011年12月28日開具《公證書》,至此,定安縣政府已經遵守完給付義務。同日,定安縣公證處向王華收到《提存通知書》,通報王華帶齊相關證件到定安縣公證處領取補償款,王華一直未去定安縣公證處領取補償款,并非定安縣政府未對王華展開補償。綜上所述,定安縣政府作出《公告》是合法的,并且已經按照國有土地清理的規定對王華展開了適當的補償。請求本院依法判決上訴王華的訴訟請求。

由于本院(2015)行監字第104號行政裁決指出王華申請人再審理由符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一款第四項規定的情形,因此,本院在王華的再審催促范圍內審理本案。

本院再審期間,王華為證明其因定安縣政府不道德受到的損失,遞交以下新的證據:1.王華自己制作的《關于定安承包地損失情況的說明》(以下簡稱《賠償表格》)及相應的證據:第一組證據系由《賠償金表》中所佩第1、2項損失(整地、鑿排水溝、開挖魚塘、修路等工人工資)的相關證據:(1)惠州市穂南電力技術改進工程有限公司工資表及費用缺席粘貼單(2002年8月至12月;2003年1月至4月);

(2)惠州市穂南電力技術改進工程有限公司2002年3月至12月考勤獎發放表及費用缺席粘貼單。

(3)惠州市穂南電力技術改良工程有限公司2002年8月至12月工程安全獎金派發表。(4)惠州市穂南電力技術改進工程有限公司2002年8月至12月工程質量獎金派發表。(5)惠州市穂南電力技術改良工程有限公司2003年1月至4月工程安全獎金派發表。(6)惠州市穂南電力技術改進工程有限公司8月至9月防暑降溫酬勞發放表格。

第二組系《賠償金表》中所列第3、4項損失(整地、鑿排水溝、進挖魚塘、修路等伙食費)的涉及證據:(1)2002年8月至12月、2003年1月至4月的生活費明細表及報銷粘貼紙。惠州市穂南電力技術改進工程有限公司8月至10月的外勤補助費派發表格。第三組系由《賠償金表》中所列第5項損失(從惠州市穂南電力技術改進工程有限公司借調來38位員工交通費)的證據:貨運司機工資、客輪車票、公司的差旅費報銷單,還有飛機票、船票、車票等報銷單。第四組系《賠償金表》中所列第6項損失(修整土地、繳鉤機鉤樹根費用)的證據:繳納平整土地的費用收據若干份和平整土地合同。第五組系《賠償金表格》中所列第7項損失(定安縣林業局植樹保證金)的證據:定安縣林業局開具的還林押金收款收據。

第六組系《賠償金表格》中所列第8項損失(多益村修路)的證據:費用報銷粘貼單,記載改建涵洞公路預算表。對《賠償表格》所列第9項損失(過渡遷往酬勞)、第10項損失(土地剩余使用期21年損失)、第11項損失(青苗和設施)的主張均沒遞交證據證明。上述《賠償金表格》和適當的六組證據擬共同證明王華的投入和損失共計3397792元(王華主張的賠償數額是300萬元)。

2.王華當庭提交一份定土環資通字(2011)31號《通報》的復印件,該通報中所附的評估結果金額是834745元,該《通報》與定安縣政府一、二審向法院提交的同一文號的文件內容一致,但所附評估表中的評估金額(749851元)卻不一致。王華認為定安縣政府遞交的評估表蓋章時間顯示評估結果時間是2013年,證明定安縣政府偽造該份評估報告,王華持有人的《通報》和所附評估報告才是真實的。

3.王華于2015年8月16日向本院提交一份《司法評估申請書》申請“對于定安縣政府多次破壞王華承包土地上樹木、圍欄、魚塘及其他設施所導致的經濟損失進行司法評估。”就青苗和地上物的補償標準遞交一份2009年《海南省征地青苗及地上附著物補償標準》作為參照。王華代理人又當庭明確提出增加兩項鑒定事項:(1)對過渡搬遷費用以及中止兩名員工勞動合同的經濟補償款展開評估,(2)對承包經營權21年可得利益損失進行評估。

對上述證據和鑒定申請人,定安縣政府質證指出:王華明確提出的上述證據均不屬于新的證據,在原審時應該遞交,但沒遞交,多達了舉證期限。具體來說:1.第一組證據無法證明惠州市穂南電力技術改進工程有限公司的員工工資支出和王華個人對涉嫌土地投入之間有關聯性;并且工資表沒有公章和領取親筆簽名,原件也是王華自己制作的表格;對真實性、合法性、關聯性均不認可。

2.第二組證據同樣無法證明公司的開支與王華對涉嫌土地投入之間的關聯;且這些證據都是手寫或打印機的,沒公章,某些單據中制表人和負責人,以及會計和申領人也沒簽署;對真實性、合法性、關聯性均未予認可。3.對第三組證據的關聯性有異議,員工出差的船票、車票、飛機票與涉案土地投入沒關聯性。4.第四組證據平整土地合約的真實性不予確認,且無法證明合約被實際履行;亦無法證明收據中的資金用于涉嫌土地。5.第五組證據是多益村而非王華交給定安縣政府的押金,并且押金是可以撤回的,無法作為損失。

6.對第六組證據的真實性、合法性、關聯性均不接納。7.關于兩份(2011)31號文件的問題,原一、二審時王華均未提交該份證據,也沒明確提出補償金額不一致的問題。定安縣政府原審遞交的是有評估人員簽章的評估報告,而王華遞交的并沒有簽章,有可能是作出評估后沒經過論證的初步結果。定安縣政府在訴訟前已經將補償金額提存到公證處,王華關于政府在訴訟過程中偽造證據的說法無法成立。8.關于檢驗申請,由于爭議地上物已經基本清理,不可還原成當時種植物的現狀,司法鑒定已沒有意義,不同意王華的鑒定申請人。

另外關于補償標準問題,2009年《海南省征地青苗及地上附著物補償標準》第三條規定,各市、縣政府不應根據情況主動進行更新調整,按照該條的規定,明確補償標準由市縣政府制訂,所以定安縣政府提存的補償金額是依據定安縣政府2010年公布的《定安縣征地青苗及地上附著物補償標準》(定府2010年53號)。

對上述證據和檢驗申請人,本院認證如下:1.王華提交的證明《賠償金表格》中列出的各項損失的證據均是惠州市穂南電力技術改進工程有限公司的財務記賬資料等,該財務記賬資料系公司自己制作的財務管理資料,并非規范的公司財務賬冊;且王華亦未對公司的財務資料與本案王華所受損失之間的關聯性不予證明,故對上述證據的真實性、關聯性均未予證實。

2.王華提交的《通報》和附有的“附著物估價結果表”系復印件,王華稱因為定安縣政府送達給王華的就是沒簽章的復印件,但在本案原一、二審的過程中王華均未遞交上述其持有的復印件,其在合議庭開庭時提交,已過舉證期限;且評估表上沒有估價機構及估價師的簽章,無法證明該表系評估機構最終做出的評估結果,故對該證據的真實性未予確認。

另關于王華對原一、二審法院說法的定安縣政府遞交的《定安縣塔嶺二園青苗及附著物估價結果表格》的真實性明確提出質疑的問題,王華主張該《通報》系2011年7月17日發出,作為附件的估價結果表格卻是2013年制作,說明該表是定安縣政府在訴訟中偽造。經查,估價結果表中“估價機構及估價師簽章”處有兩名估價師蓋章,其所蓋私章上印刻有“2013.06.27”的字樣,該時間系代表評估師注冊有效期的截止時間,而非其做出某份評估報告的時間,故王華因該印章上的印刻時間推測報告作出時間系2013年,進而假設定安縣政府偽造證據的理由無法成立。

3.關于王華的鑒定申請人問題。首先,依據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第三十一條之規定,當事人應該在原告期限內明確提出鑒定申請。王華代理人當庭增加的過渡搬遷費、剩余承包期21年的求得利益損失的鑒定事項,因未在原告期限內提出,本院對該項鑒定申請未予獲準。并且依據該司法解釋第五條的規定:“在行政賠償金訴訟中,原告應該對被訴具體行政不道德造成傷害的事實獲取證據。”對于過渡遷往酬勞是否實際發生,兩名員工的實際安置情況、所須要安置費用或實際移往費用、及王華承包經營期間的成本和利潤、后期可預期的利潤等事實,均應由王華自己原告證明,而非以一份鑒定申請人當作已完成舉證責任。

其次,關于地上青苗及附著物的損失,定安縣政府在原審中就已被清掃的青苗和附著物提交了評估報告及委托評估協議,作出該評估報告的造價師和評估機構具備評估資質,并在評估報告上親筆簽名、蓋章,評估的價格標準系依據定安縣政府2010年3月18日公布的《定安縣征地青苗及地上附著物補償標準》,該標準合乎《海南省征地青苗及地上附著物補償標準》第三條、第六條的規定。綜上可見,該評估報告合乎《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第十四條對被告獲取鑒定結論的要求,在王華未獲取證據證明該評估報告可能有誤的情況下,王華申請人重新鑒定,不合乎該司法解釋第二十九條之規定,故對該項鑒定申請人亦不予獲準。再審查明的其他事實與原二審查明的事實一致,本院不予證實。

本院認為:本案的爭議焦點是:1.定安縣政府作出的《公告》不道德否合法。2.定安縣政府的兩次強制清掃不道德否合法。3.定安縣政府是否應賠償金王華因上述行政不道德造成的相應損失。

一、關于本案收地《公告》是否合法的問題。

從查明的事實由此可知,本案爭議片區歸屬于定安縣政府已經征稅的國有土地。但是該片區土地在收歸國有后,曾經不存在由定安縣政府委托定城鎮政府對外發包的情形。定安縣政府做出收回(清掃)其授權對外施作的國有土地的《公告》,屬于行政決定性質的明確行政行為,作出該行政決定,應該具備相應的法律依據。但是,《公告》內容中并沒有載明定安縣政府做出該收地要求的法律依據。在訴訟過程中定安縣政府答辯稱之為其依據《中華人民共和國土地管理法》第三條(該條內容是:“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。

各級人民政府應該采取措施,全面規劃,嚴格管理,維護、開發土地資源,阻止非法閑置土地的行為。”)規定作出《公告》,定安縣政府指出王華與多益村簽訂的《土地聯合經營合同》違憲,王華承包本案爭議土地歸屬于非法閑置土地行為,故依據該條規定,定安縣政府交還王華經營土地歸屬于阻止非法占用土地。從查明的事實看,定安縣政府曾批復同意決定涉案土地100畝給定城鎮政府租賃作為農業研發用地,定城鎮政府則將涉嫌土地90畝左右委托多益村村委會研發種植經營,多益村村委會再與王華簽訂了《土地聯合經營合同》,后王華經定安縣原建設與國土環境資源局批準后同意,辦理了兩份《土地他項權利證明書》,寫明承包地面積為79.04畝和43.88畝,承包期限為2002年7月1日至2032年6月30日。

多益村與王華簽訂《土地聯合經營合同》系有定安縣政府、定城鎮政府的許可,并且王華也持有人定安縣原建設與國土環境資源局下發的《土地他項權利證明書》。即使存在他項權證上寫明的土地面積大于定安縣政府批復同意決定定城鎮政府租賃面積的情況,但在王華持有人的《土地他項權利證明書》沒有被依法撤消,王華與多益村簽定的聯營合約沒有被中止或認定違憲前,定安縣政府不能直接認定王華系非法閑置土地,亦不能依據《中華人民共和國土地管理法》第三條收回王華合法占據的土地,其發布《公告》、做出收地要求的明確行政行違法。

此外,認定行政機關作出的具體行政不道德否合法,應當以行政機關作出該明確行政不道德時所依據的法律否合法為審查內容,而非為該具體行政不道德尋找合法性依據,原一、二審法院在定安縣政府并未主張的情況下,依據《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一項或第二項之規定,認定定安縣政府做出《公告》行為合法,屬適用法律錯誤,本院不予缺失。

二、關于定安縣政府兩次強迫清掃行為否合法的問題。

2011年7月27日定安縣國土環境資源局做出《通知》,主要內容是通報王華對其用于的土地上的青苗及其他地上附著物進行清點,并將清點結果和白魚補償金額告知王華,若有異議,縮其在五天內提出申請,并提交涉及證據,若無異議,則不應在五天內與該局簽訂《青苗及地上附著物補償協議書》并告訴王華“如你逾期既不駁回,又不證實清點數量和簽定《青苗及地上附著物補償協議書》,我局將按上述清點結果確認的上述土地上的青苗補償款提存至縣公證處,并依法強行進場清掃。”王華在接到該通報后,并未就補償金額駁回或提交證據,也未與定安縣國土環境資源局簽定《青苗及地上附著物補償協議書》。

于是定安縣政府于2011年9月2日對王華總承包土地上青苗及附著物進行了第一次強迫清掃;于2012年2月22日展開了第二次強制清掃。關于該清掃不道德的合法性問題,首先,定安縣國土環境資源局在《通報》中并未說明“依法擅自進場清掃”所依據的法律。并且在之后的兩次強制清理不道德時,也未對該明確行政行為的法律依據做出說明。其次,定安縣政府在本次開庭庭審中稱之為其強迫清掃行為的依據是《中華人民共和國土地管理法》第三條,《中華人民共和國物權法》第六條、第三十九條、第二百四十五條規定。

定安縣政府主張,本案牽涉土地屬國家所有,定安縣政府代表國家行使土地所有權,故其對涉嫌土地的清掃行為,是依據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》規定行使其應有權利。如前所述,在定安縣政府未依法撤消王華持有的《土地他項權利證明書》的情況下,無法認定王華系由非法占用土地,定安縣政府依據《中華人民共和國土地管理法》第三條規定做出擅自清掃不道德,缺少相應事實依據。爭議地塊確系國有土地,定安縣政府代表國家行使土地所有權,但所有權的行使并非沒任何容許,王華享有的總承包經營權,作為一種用益物權,就是在所有權上設定的負擔。

在王華的《土地他項權利證明書》未經依法撤消前,定安縣政府行使所有權不能侵犯王華在該訴爭土地之上享有的總承包經營權。定安縣主張行使所有權即可交還王華總承包土地的理由不能正式成立,定安縣政府做出對涉嫌土地展開強行清理的行為缺乏合法依據。第三,依據《中華人民共和國行政強迫法》第二條第三款的規定,定安縣政府為繼續執行《公告》、《通知》的收地要求,對涉嫌土地上青苗和附著物清掃的行為系由行政強制執行行為。定安縣政府認為依據《中華人民共和國土地管理法》第七十六條的規定,定安縣國土環境資源局具備責令王華歸還非法閑置的土地,限期拆除涉案土地上青苗和附著物的強制執行權。

但是,如前所述,定安縣政府在沒經過法定程序,確認王華非法占用土地的情況下,依據《中華人民共和國土地管理法》第七十六條的規定,行使擅自清掃的強制執行權,缺少相應的合法依據。綜上可見,定安縣政府作出交還土地的《通知》和兩次強迫清理涉案土地上青苗及附著物的行政行為,均缺少相應的合法依據。原一、二審判決在未查明定安縣政府做出上述明確行政行為的依據,及該依據是否合法的情況下,認定該具體行政行為合法,屬適用法律錯誤,本院不予糾正。

三、關于定安縣政府去留賠償王華因上述行政行為導致的適當損失及損失數額問題。

如上所述,定安縣政府的上述行政行為缺乏合法依據,但因其違法強制清掃行為已經實行完畢,且定安縣政府已經收回訴爭國有土地進行開發利用。故依據《最高人民法院關于繼續執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的說明》第五十八條的規定,本院證實定安縣政府作出《公告》、《通知》及兩次強迫清理行為違法。并且依據《中華人民共和國國家賠償法》第四條第四項的規定,定安縣政府應對因上述違法行政行為給王華造成的損失,予以賠償金。

關于賠償金數額的問題。本案定安縣政府提前收回土地,也意味著王華與多益村的合約提前中止,對因提早解除合同導致的承包經營利潤的損失及涉及賠償,王華可以依據其與多益村訂立的合同及涉及誓約不予主張,但王華未選擇通過民事訴訟的形式主張其基于承包合同的債權人賠償。定安縣政府并非該承包合同的當事人,故王華在本案行政賠償訴訟中主張定安縣政府依據合約責任賠償金其損失的理由無法成立,其主張民事侵權行為損害賠償的理由亦無法成立。王華就其因政府收地不道德造成的損失自由選擇主張行政賠償金,故本案賠償金數額只能按照行政賠償金的相關規定予以確認。

依據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五條關于“在行政賠償金訴訟中,原告應該對被訴具體行政不道德造成傷害的事實提供證據”的規定,王華應當對其受到的損失承擔舉證責任。王華主張其所受損失有:一是其對訴爭土地的前期投放損失,二是訴爭土地上青苗和地上物毀損的損失,三是按照合同誓約的剩余承包期21年的可得利益損失。雖然王華在合議庭期間為證明其前期投放損失提交了大量證據,但本院經審理認為無法不予說法,且前期投入損失與經營收入損失兩項損失之間本身就不存在重復,故對王華明確提出的第一項損失未予支持。

土地上青苗和地上物的損毀損失屬于王華因土地被收回和強制清理造成的必要損失,按照定安縣政府提交的評估報告的評估結果,該項損失為749851元。對王華提出的第二項損失,不予支持。依據《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第八項的規定,對于王華的傷害,按照必要損失給與賠償,后續21年求得利益損失不屬于必要損失,王華在本案行政賠償中主張,本院未予反對。綜上,依據王華獲取的需要證明其受到損失的證據及相關法律的規定,可以確認定安縣政府因違法行政行為應賠償金王華的損失為749851元。

綜上,依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項,《中華人民共和國國家賠償法》第四條第四項、第三十六條第八項,《最高人民法院關于繼續執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第五十八條、第七十六條的規定,裁決如下:

一、撤消海南省高級人民法院(2013)瓊行終字第1號行政判決、海南省第一中級人民法院(2012)海南一中訖初字第51號行政裁決;

二、證實定安縣人民政府《關于清掃國有建設用地地面青苗及附著物的公告》違法;

三、證實定安縣人民政府2011年9月12日、2012年2月22日實行的兩次強制清理不道德違法;

四、定安縣人民政府賠償王華損失749851元。

一、二審案件受理費共計人民幣100元,由被申請人定安縣人民政府承擔。

本裁決為終審判決。

審判長  李 偉

審判員  汪政和

審判員  于 泓

二〇一五年十月三十日

法官助理 張麗敏

書記員 陳清玲


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